La Dirección General Jurídica de la Universidad de la República (Udelar) elaboró, a solicitud del Senado, un informe sobre el proyecto de ley de creación de la Universidad de la Educación (Uned), en el que formula observaciones sobre aspectos vinculados con la libertad académica, las competencias institucionales, el reconocimiento de títulos y trayectos educativos, la organización territorial, el régimen de funcionarios y el proceso de transición desde el actual Consejo de Formación en Educación.
Por Matías Rótulo y Rodolfo Ungerfeld
Publicado el 17 de setiembre de 2026 en Voces
El informe, todavía a la espera de tratamiento por parte del Consejo Directivo Central (CDC) de la Udelar, advierte que el proyecto de creación de la Uned presenta imprecisiones y problemas de compatibilidad con la normativa vigente en aspectos centrales de su funcionamiento. Si bien no sostiene que sea inconstitucional ni se pronuncia contra la creación de la Uned, formula observaciones sobre su diseño jurídico e institucional.
Entre los principales cuestionamientos, la Dirección General Jurídica de la Udelar señala que la regulación de la libertad académica no incluye expresamente la libertad de investigación y advierte problemas en materia de títulos, reválidas, créditos y trayectos educativos. También advierte indefiniciones en la transición desde el Consejo de Formación en Educación (CFE), la organización de los centros territoriales y el régimen de ingreso, ascenso y designación de funcionarios y docentes. El informe suma observaciones sobre suplencias de autoridades, tratamiento de datos personales, acceso a la información pública y cargos de particular confianza.
Durante meses, el debate sobre la Uned se centró en aspectos políticos y académicos como el cogobierno, la autonomía, la descentralización, la investigación, el lugar de la formación disciplinaria y el reconocimiento universitario de los títulos docentes. El ministro de Educación y Cultura, José Carlos Mahía, y quienes promueven la ley se centraron fundamentalmente en los aspectos políticos, sin abordar los cuestionamientos académicos. El informe de Jurídica de la Udelar pone sobre la mesa otro problema. El proyecto de ley tampoco tendría la solidez jurídica e institucional esperable para crear una universidad. Una muestra más de una propuesta improvisada que parece responder más a la necesidad de cumplir compromisos que a la de proyectar la institución que el país necesita.
Ninguno de los firmantes de esta nota es abogado ni tiene formación en derecho. Por ello, nuestro análisis se basa en lo que señalaron quienes sí cuentan con formación y capacidades específicas, lo que permite separar la visión política del análisis técnico-legal. No se trata de un informe que declare inconstitucional el proyecto ni que proponga rechazar la creación de la Uned. Tampoco podría hacerlo, ya que la decisión política corresponde al Parlamento. Lo que hace Jurídica de la Udelar es más concreto y, por eso mismo, más preocupante. Recorre artículo por artículo y muestra que la ley deja asuntos sin resolver, regula otros de manera imprecisa o contradice directamente normas vigentes en cuestiones que no son accesorias. Son aspectos que definen qué institución se crea, cómo se gobierna, qué puede hacer y con qué garantías funcionarán sus docentes, estudiantes y funcionarios. Son aspectos que muestran un nivel de improvisación llamativo en la propuesta impulsada por Mahía.
El primer problema que aborda es el de la libertad académica. El proyecto define la libertad de cátedra como la libertad de planificar cursos y actividades educativas. Sin embargo, deja expresamente fuera la libertad de investigación, incluida la posibilidad de elegir problemas, métodos y enfoques, investigar, publicar y difundir resultados sin quedar sujeto a doctrinas instituidas ni a directivas políticas o administrativas. No parece una omisión menor. Una universidad no se caracteriza solo por dictar clases y otorgar títulos. También se caracteriza por producir conocimiento y por formar a sus estudiantes en contacto con quienes lo producen, lo discuten y lo someten a crítica.
Si la ley no protege la libertad de investigar, está debilitando una de las bases de la vida universitaria desde el momento mismo de su creación. La observación es aún más relevante porque el proyecto atribuye al Consejo Directivo Nacional la competencia para establecer directivas generales en materia de investigación. No se trata de impedir que una institución defina prioridades ni destine recursos a determinados temas, sino de que esas prioridades no sustituyan la libertad académica ni limiten la investigación a lo que una conducción circunstancial considere conveniente.
El segundo núcleo del informe se refiere a títulos, reválidas, créditos y trayectos. Puede sonar técnico, pero evidencia una confusión relevante. El proyecto otorga a la futura universidad la competencia para revalidar títulos. Jurídica de la Udelar recuerda que la reválida es el reconocimiento de una cualificación obtenida en el extranjero. Los títulos nacionales válidamente expedidos por instituciones competentes no requieren reválida, ya que tienen valor por sí mismos. Además, la normativa vigente atribuye al Ministerio de Educación y Cultura (MEC) la competencia para revalidar títulos extranjeros en todas las disciplinas, incluida la formación docente. Una ley de creación debería establecer con precisión qué competencias tendrá la nueva institución y cuáles no. No puede llamar “reválida” a la validación de títulos nacionales ni superponer atribuciones que actualmente corresponden a otro organismo. El informe sugiere que, para los títulos otorgados con anterioridad, correspondería hablar de homologación o conversión. Podría parecer una discusión de palabras, pero no lo es. Las palabras delimitan derechos, competencias y responsabilidades. Cuando ni siquiera están claras, es difícil suponer que lo esté el diseño institucional que se quiere poner en marcha.
También es significativo que Jurídica de la Udelar señale la falta de precisión en los estudios cursados, los créditos y los trayectos educativos. La movilidad entre instituciones y el reconocimiento de avances son objetivos deseables, pero no todos los planes de estudio están organizados en créditos ni en tramos equivalentes. No alcanza con contabilizar el tiempo cursado. También deben valorarse los contenidos, las capacidades adquiridas y su pertinencia para la formación que se pretende continuar. Si se quiere facilitar el tránsito de estudiantes, hay que hacerlo con reglas que lo hagan posible y no con fórmulas vagas que después cada institución interprete como pueda.
¿Cómo se construirá una nueva universidad?
El proyecto tampoco resuelve adecuadamente cómo se construirá la nueva universidad. La ley dispone que se transferirán los recursos humanos, los bienes y los créditos presupuestales del CFE y de sus institutos y centros. Sin embargo, no prevé expresamente que la futura Uned sustituya al CFE en otras atribuciones ni en ámbitos de participación institucional. Tampoco incorpora a la nueva institución a la Comisión Coordinadora de la Educación prevista en la Ley General de Educación, pese a que se pretende que esta ocupe un lugar central en el sistema terciario.
Más importante todavía, se plantea algo ya reiterado. Una institución no se transforma por el simple traslado de sus bienes, funcionarios y cargos. Si se pretende superar las limitaciones de la formación docente actual, debería quedar definido qué estructuras se conservan, cuáles se modifican, qué capacidades deben construirse y con qué mecanismos se evitará que la nueva universidad sea solamente el CFE con otro nombre. El informe jurídico no entra a evaluar el mérito académico de esa transformación, pero deja en evidencia que la propia ley no termina de regularla.
La indefinición también alcanza a los centros territoriales. El proyecto establece que en cada Centro Universitario de Formación en Educación funcionará un Consejo Asesor y Consultivo, pero no define qué son esos centros, cuál será su ámbito de actuación, cómo se organizarán ni cuáles serán sus funciones sustantivas. Jurídica de la Udelar recomienda que la ley disponga, al menos, que el Consejo Directivo Nacional establezca mediante reglamento las reglas para su instauración, organización y funcionamiento. Es un punto importante en un proyecto que presenta la descentralización como una de sus principales virtudes. La presencia territorial no garantiza por sí sola la vida universitaria, y mucho menos si los espacios donde esa vida debería desarrollarse ni siquiera están jurídicamente definidos.
La situación del personal es otro ejemplo. El proyecto no establece expresamente que el ingreso y el ascenso de los funcionarios se realicen mediante concurso. Utiliza el término “convocatoria”, que Jurídica de la Udelar considera técnicamente impreciso. Tampoco define con claridad el régimen de designaciones docentes a término ni prevé disposiciones respecto del personal no docente. Una universidad necesita construir cuerpos académicos, administrativos y técnicos con reglas claras, evaluaciones transparentes y oportunidades de desarrollo. No puede dejar esos aspectos centrales librados a decisiones posteriores, especialmente cuando se transferirá una estructura completa desde otra institución.
El informe señala, además, problemas en la regulación de las suplencias, en la forma de cubrir temporalmente la rectoría, en el tratamiento de datos personales, en las obligaciones vinculadas al secreto estadístico y en el acceso a la información pública. También advierte que un cargo de particular confianza previsto en el proyecto debe cumplir con las exigencias constitucionales y presupuestales para su creación. Ninguna de estas observaciones, considerada por separado, invalida una universidad. Juntas describen una ley que parece haber llegado al Parlamento antes de que se hayan definido aspectos esenciales.
Algunos podrán decir que una ley no tiene por qué resolver todo y que buena parte de estas cuestiones puede quedar para los estatutos y reglamentos posteriores. Es cierto que ninguna ley orgánica sustituye el trabajo institucional posterior. Sin embargo, una ley de creación que defina con claridad las garantías, los principios y los límites sobre los que se apoyará ese trabajo demostraría que su elaboración se llevó a cabo con la responsabilidad que merece. La propuesta debería proteger la libertad académica, ordenar las competencias, prever una transición razonable, asegurar reglas básicas de ingreso y ascenso y establecer la arquitectura mínima de la institución que pretende fundar. De otro modo, se delega en las futuras autoridades la tarea de decidir, sin suficiente orientación, cuestiones que deberían haber sido resueltas por el legislador.
Esto importa porque las malas decisiones de creación no se corrigen fácilmente. Una vez que se consolidan estructuras, se transfieren funcionarios, se reparten cargos y se generan intereses institucionales, cambiar el rumbo puede llevar décadas. O, peor aún, la institución podría funcionar durante décadas con esos problemas básicos y difícilmente permitiría superar las dificultades que justificaron su creación. Por ello, la pregunta no es si Uruguay necesita una Universidad de la Educación. La respuesta sigue siendo que sí. La pregunta es si el país está dispuesto a crearla con el cuidado que merece o si volverá a confundir la aprobación de una ley con la construcción de una universidad.
El informe de Jurídica de la Udelar no impide avanzar, pero plantea razones concretas para detenerse, corregir y discutir en serio. Si el proyecto pretende fundar una universidad, debería empezar por establecer las reglas que hacen posible una universidad.